1.1耕地保护目标存缺口，耕地后备资源不足全国“三区三线”工作确定湖北省耕地保护目标后，与上一轮国家下达耕地保护目标相比，湖北省耕地保护目标现存较大缺口。据耕地后备资源摸查，湖北现有后备资源数量上较为匮乏，空间上分布较为分散，质量上整体还不高，作为我国粮食主产区的湖北在粮食安全保障方面面临较大挑战。

1.2林地空间不稳定，林地质量亟待提升湖北省林地资源正面临着工业化、城镇化等多重挤压，林地空间不稳定。此外全省林地的幼林、退化林、残次林和低质低效林较多，成熟林面积比重偏小，乔木林的龄组和林分结构不尽合理，林地资源的生态效益、经济效益、社会效益等尚未得到充分发挥。

1.3耕地林地空间分布和功能错配问题突出受过去耕地保护意识薄弱以及经济利益驱使等影响，存在耕地上山、林地下山等现象，久而久之形成山林中耕地因耕作不便而抛荒，平坦开阔的土地而树木成林，耕地林地的空间和功能错配问题较为突出，极大影响了全省的粮食安全和生态安全。

二、空间统筹思路

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3.3明确林地补充空间林地缺口估算。综合考虑未来林地占用（城镇开发建设等）、恢复属性林地还田以及未来适宜耕作林地还田等，匡算林地未来最大可能流失规模。明确林地补充来源。林地补充空间主要来源五个方面：一是认定的退耕还林。即按照国家相关政策标准，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认的退耕还林空间。二是自然保护地核心区耕地。按照《中华人民共和国自然保护区条例》，禁止任何人进入自然保护区，位于自然保护区核心区的耕地应逐步退出。三是饮用水源一级保护区耕地。四是25度以上不稳定耕地、一般耕地。按照统筹规则，逐步退出25度以上且现状为不稳定耕地、一般耕地。五是可调整为林地的部分园地。根据自然资发〔2023〕53号文件要求，调整园地、林地分类标准。将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。制定林地补充优先序。结合省域林地补充空间来源特征，补充优先序依次为可调整为林地的部分园地、已认定的退耕还林、自然保护地核心区耕地、饮用水源一级保护区耕地以及25度以上不稳定耕地、一般耕地。其中可调整为林地的部分园地应结合自然资源部相关分类标准修订，适时根据地类调整要求及时开展调查举证。

图4省域林地补充来源及优先序示意图

3.4提升耕地林地质量耕地质量提升。落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，以高标准基本农田、粮食生产功能区等优质高产田建设为推手，加快农田水利基础设施建设，强化环境综合整治，完善防汛抗旱配套工程，提升农田土壤地力，确保耕地质量的稳步提升，真正实现旱涝保收和高产稳产，保障粮食安全。结合永久基本农田保护区、高标准农田建成区、粮食生产功能区上图入库和永久基本农田平衡调整工作，引导优质耕地空间集聚，将高标准农田建成区、粮食生产功能区全部纳入永久基本农田保护范围，实施特殊保护，保证“米袋子”和“菜篮子”不落空。林地质量提升。落实造林绿化空间，推进国土绿化试点示范项目及“双重工程”区域造林绿化工作，加快废弃矿山等生态修复。落实好伐后造林，稳步推进油茶规模化种植落地，油茶种植空间选择上应避开用于恢复补充耕地的林地空间。加强林地生物多样性保护，强化林木病虫害防治水平。强化中幼林抚育及退化林修复，推进重要生态区域低效防护林及油茶低产林改造。3.5制定分区统筹指引考虑自然地理格局对省域耕地资源和林地资源空间分布的支配性作用，依据湖北地形地貌特征，结合鄂西山区、丘陵地区和江汉平原地区三类地区自然地理特征以及面临主要问题，因地制宜提出耕地林地空间统筹方向与路径。

四、结语

在国土空间唯一性总体原则指导下，理论上通过统筹省域层面林地和耕地现状基础及未来国土空间发展需求，综合考量现有耕地后备资源和15度以下适宜耕作的林地空间后，省域耕地和林地近期均能满足各自保护目标。然而，在实际操作层面，省域耕地林地空间统筹工作还面临两个方面挑战，一是缺乏耕地林地转换等方面的国家层面相关政策法规支撑，二是面临权属等诸多不确定性问题。因此，在省域耕地林地空间统筹总体原则、规则和路径指导下，亟需在市州或区县层面开展耕地林地空间统筹试点工作，在充分尊重农民意愿基础上，摸索具体统筹路径以及相关模式与经验，为全省乃至全国的耕地林地空间统筹提供具有操作性的实践经验。