党的十八大以来，总书记高度重视城市基层治理工作，多次就城市基层治理发表重要讲话重要指示，明确提出要以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理。为深入贯彻落实总书记重要论述精神，着力提升城市基层治理效能，课题组深入开展党建引领城市基层治理体制机制研究，通过走访调研，与50余名市、区（县）职能部门和街道、社区党员干部面对面座谈访谈，发放调查问卷9260份，深入分析研究党建引领基层治理体制机制层面存在的问题、原因，探寻打破体制机制壁垒、提高基层治理水平的有效对策及举措，为进一步推进基层治理体系和治理能力现代化、不断巩固党在城市的执政基础提供借鉴和参考。
一、创新党建引领城市基层治理体制机制的重要性紧迫性
制度是治理之重器，良制是善治之前提。推进基层治理体系和治理能力现代化，重在党建引领，要在理顺体制机制，唯此才能构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的基层党建引领城市基层治理新格局。
（一）这是深入贯彻落实总书记重要讲话重要指示精神的破题之举。党的十八大以来，总书记着眼在新的历史条件下坚持和发展中国特色社会主义，就加强和创新城市基层治理作出了一系列重要论断，科学回答了新时代城市基层治理一系列方向性、全局性、战略性重大问题，为党建引领城市基层治理指明了方向、提供了遵循。一是深刻阐明了城市基层治理的重要地位。2020年7月22日至24日，总书记在吉林省考察时指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”2021年2月3日至5日，在贵州省考察时指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”2022年6月28日，在湖北省考察时指出：“社区是城市治理体系的基本单元。我国国家治理体系的一个优势就是把城乡社区基础筑牢。”二是深刻阐明了党建引领在城市基层治理中的重要作用。2020年7月22日至24日，总书记在吉林省考察时指出：“提高社区治理效能，关键是加强党的领导。要推动党组织向基层延伸，把基层的工作做好，这样才能‘任凭风浪起，稳坐钓鱼台’。”2021年6月7日至9日，在青海省考察时指出：“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员，要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强，发挥社区党员、干部先锋模范作用，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，把社区工作做到位做到家，在办好一件件老百姓操心事、烦心事中提升群众获得感、幸福感、安全感。”三是深刻阐明了党建引领城市基层治理的方法路径。2019年11月2日至3日，总书记在上海市考察时指出：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务。要推进服务办理便捷化，优化办事流程，减少办理环节，加快政务信息系统资源整合共享。”2020年4月23日，在陕西省考察工作结束时的讲话中强调：“城乡社区是维护社会和谐稳定的第一道防线，要根据这次疫情中暴露的问题，从机制、力量、素质等方面加强城乡社区建设，把这道防线筑得更牢靠。”2022年6月28日，在湖北省考察时指出：“要把更多资源下沉到社区来，充实工作力量，加强信息化建设，提高应急反应能力和管理服务水平，夯实城市治理基层基础。”
（二）这是有效应对百年未有之大变局和世纪疫情交织叠加的形势之需。当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，国内各类矛盾风险挑战日益加大，突如其来的新冠肺炎疫情加剧了大变局的演变。基层作为国家治理的最末端和最前沿，基层基础牢不牢、稳不稳直接关系着我国改革发展稳定大局。近年来，一方面，一些外部敌对势力在意识形态领域加速向基层组织进行文化渗透，输出西方的“普世价值”等价值观，争夺基层群众，宣扬民族分裂思想，甚至教唆暴力恐怖活动，等等，基层社会治理形势十分严峻，构建党建引领、规范有序、和谐稳定的基层社会环境至关重要、刻不容缓；另一方面，以生产安全、食品安全、突发自然灾害、公共卫生事件等为主的公共安全形势日益严峻，尤其是2020年年初爆发的新冠肺炎疫情，是对基层治理体系和治理能力的一次极大考验，暴露出部分基层组织体系不完善、街道社区统筹协调能力弱、基层干部治理能力跟不上、治理效能不够高、“两个作用”发挥不充分等问题。这就需要以全新的理念和系统的思维对党建引领基层治理体制机制再审视、再完善、再创新，以改革创新和制度建设为抓手，不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城市基层治理体系，确保基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平不断提高。
（三）这是主动适应城市进程快速推进、推动实现基层高效能治理的必由之路。城市是人类文明的重要标志。改革开放以来，我国城市化进程快速推进，截至2021年底，全国共有建制城市691个，城镇人口超过9亿人，人口城镇化率达到64.7%，特别是2010年—2021年，中国城镇化率提升了15个百分点，在全球主要发展中国家中居于前列。由此带来的新情况：一是社会形态多元化。以宝鸡市为例，近年来大量“城市新人”涌入，主城区人口达到106万，大批“单位人”转化为“社会人”，“熟人社会”变“陌生人社会”，各类商圈、市场、园区等新经济组织大量涌现，数字经济、平台经济等新业态蓬勃兴起，占到全市经济总量的45%，快递、外卖、网约车等新就业群体从业人员达到4.5万人，社会形态日益呈现扁平化特征，社会结构类型更加复杂多样。二是矛盾问题多元化。随着城市规模不断扩大，公共服务供给不足、交通拥堵、停车难等“城市病”日益严重，老城改造、征地拆迁、物业管理等引发的社会矛盾不断增多，城市建设管理存在诸多短板问题。三是群众需求多元化。城市人口流动增多、人群结构复杂多样、居民生活水平出现分化，人的需求更加多元、更具个性，更加注重精神文化、诉求表达、权益保障，更加向往美好生活。针对以上新情况新变化，必须从长远和全局出发，综合考量城市建设与资源环境、城市规模与治理水平、居民需求与服务保障，创新完善城市治理体制机制，充分发挥基层党组织的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，最大限度整合统筹各单位、各行业、各领域资源力量，努力创造高品质生活、实现高效能治理、推动高质量发展，让更多人融入城市建设，共享发展成果，进一步增强对城市基层党组织的认同感、归属感，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
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体制机制活，则全盘活。创新党建引领城市基层治理体制机制，关键要把党建引领融入贯穿到基层治理机构、体制、制度等设计安排中，形成权责清晰、运行顺畅、简约高效的党建引领城市基层治理体系，为全面推进基层治理体系和治理能力现代化提供强有力保障。
（一）聚焦协调顺畅用力，构建“一贯到底”的领导体制。坚持高位推动，完善顶层设计，将党的全面领导贯穿基层治理全过程，形成“一贯到底”高效联动的工作格局。一是“一盘棋”统筹。成立市、区（县）党委书记任组长的市、区（县）两级党建引领城市基层治理领导小组，健全覆盖各类治理主体的责任体系，建立定期研究重大政策、部署重大工作、督办重大任务的常态化机制，形成自上而下推进基层治理的组织领导体系。组织部门牵头抓总，各职能部门协同配合，统一规范政策口径、检查考核，防止政出多门、各自为战，变“九龙治水”为“一龙管水”。二是“一体化”指挥。探索建立扁平化指挥调度机制，以市、区（县）、街道、社区四级联动机制为依托，创设书记“直通车”，建设直连直通“一体化”信息指挥平台，开展应急指挥、人力组织、资源调度等，市级部署直达街道社区，基层情况实时反馈汇总，各环节紧密衔接、上下步调一致，确保“忙而有序、忙而不乱、忙而有效”。三是“一张网”统管。将原有的综治网、安全网、疫情防控网等各类网格融合为“一张网”，形成街道—社区—网格三级基层组织架构，将驻区单位、在职党员、志愿者、热心居民和各类社会组织等编入网格，推动“人到网中去、事在网中办”，实现网格化资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合。
（二）聚焦简约高效用力，构建“一单定责”的运转机制。建立街道社区权责清单，推动街道从“行政末端”向“治理中枢”转变，社区从“忙事务”向“抓服务”转型。一是赋权扩能。赋予街道重大事项意见建议权、综合执法指挥调度权、综合性事项统筹调度权、派驻机构人事建议和考核评价权，进一步提升街道党工委统筹协调能力。探索推行“区属双管”制度，将派驻到街道的城市管理、公安司法、市场监管等机构，由区属派驻单位和街道双重管理，其他部门应放则放，实行属地管理，实现“条条围着块块转，条条围着块块干”。二是松绑减负。建立街道、社区职责准入制度，精简工作机制和各类牌子，明确街道、社区依法履行职责事项清单，逐项制定标准化办事指南和流程图。建立下沉事项审批机制，除职责清单外，其他部门不得随意向街道、社区安排工作，确需下沉的严格落实“费随事转”和逐级审批制度，杜绝职能部门转嫁任务、摊派指标、胡乱“甩锅”等现象，使街道、社区减负瘦身，更加聚焦抓党建、抓治理、抓服务的主责主业。三是下沉资源。推动力量、政策、资源向街道社区下沉倾斜。探索跨层级向街道下沉编制资源，确保街道编制不少于乡镇。实行社区党组织书记事业岗位、事业待遇，为每个社区核定1-2名事业编制、下派1名驻社区第一书记，探索推行新招录公务员、事业工作人员到社区挂职锻炼机制。大力推进社区工作者职业体系建设，健全“三岗十八级”薪酬体系，建立网格员常态化招聘机制，不断壮大社区工作力量。建立财政投入保障动态增长机制，定期提升社区运转经费、服务群众专项经费标准，采取财政投入+部门包抓+党费支持+街社自筹等方式，高标准建设街道、社区党群服务中心，保障基层党组织服务能力。
（三）聚焦融合共享用力，构建“一呼百应”的共建机制。着眼建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，以街道、社区党组织为轴心，建立区域内组织共建、活动共联、资源共享的利益联结机制，绘制基层治理最大同心圆。一是深化“大党委”机制。实行“专职委员+兼职委员”制度，吸纳驻区机关企事业单位、“两新”组织党组织负责人担任街道“大工委”、社区“大党委”兼职委员，严格落实街道每季度、社区每月的党建联席会议制度，在协商议事中凝聚最大共识，形成最大合力。建立街道社区与驻区单位双向沟通协商、双向考核管理、双向开放共享等机制，强化激励约束，实行契约化共建，通过项目、资源、需求三个清单，实现双向融入、双向服务、双向提升。二是深化“双报到”机制。建立市直单位、区直单位“一对一”联系包抓社区机制，公职人员、在职党员到居住地社区常态化报到机制，确保应急时机关、基层协同作战。建设“双报到”线上管理系统，公开亮晒单位和个人进社区服务情况，出台单位党组织和公职人员、在职党员到社区报到考核管理办法，考核结果与单位评优、个人职级职务晋升挂钩，倒逼形成工作在单位、活动在社区、奉献双岗位的长效机制，示范带动更多社会力量参与基层治理。三是深化“一网通办”机制。健全社区公共服务有效供给机制，推行“街社吹哨、部门报到”和“前台一窗受理、后台综合办理”改革，整合社保、医保、民政等各类服务事项，变部门“分散受理”为社区“一窗受理”，方便群众就近办、一次办。加快智慧社区建设，推动人工智能、大数据、5G、区块链等与社区治理和服务体系深度融合，让群众办事体验更丰富、更便捷、更愉悦。健全服务统筹、即时响应机制，充分发挥社区网格员作用，入户走访广泛收集群众“微心愿”，形成“网格员收集—社区交办—部门办理—网格员反馈”的问题解决闭环机制，确保群众需求“接诉即办、未诉先办”。健全社区服务群众满意度调查评估制度，不断提升群众参与度和满意率。
（四）聚焦规范有序用力，构建“一核引领”的自治机制。充分发挥街道社区党组织核心引领作用，构建纵到底、横到边的组织网络，把党的领导贯穿基层群众自治全过程。一是打造“红色联盟”。加强街道、社区党组织对各类组织和各项工作的统一领导，深化社区党组织书记、居委会主任“一肩挑”，社区“两委”班子成员交叉任职，各类组织负责人人选由社区党组织推荐等机制，确保各类组织方向正确、步调一致。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善矛盾纠纷多元化解决机制。坚持党建带群建，吸纳群团组织承担公共服务职能。建立社会组织引进、培育、孵化机制，组建社会组织联合会，大力培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织，支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目，最大限度把各类组织和群众动员起来、组织起来。二是建强“红色网格”。创新党组织设置方式，推动网格党组织全覆盖，将党的工作触角延伸到千家万户。实行网格党组织负责人与网格长由一人担任，网格员招聘优先选用辖区党员，将在职党员下沉到网格、认领岗位，吸引快递外卖小哥到网格党组织报到，不断壮大“红色网格”力量。加快推进“党建+全科网格”建设，整合党建、综治、城管、人民调解、市场监管等资源要素，在小区网格建立“党建驿站”，随时随地了解群众需求和“急难愁盼”，实现以“网”凝心、以“网”聚力、以“网”便民。三是推进“红色物业”。采取单独建、联合建、挂靠建等多种方式，灵活设置物业党组织，对未建立党组织的下派党建指导员，通过“党建+物业”“红色管家”等模式，推动党的组织、活动、作用全覆盖。在社区党组织的领导下，规范业主委员会成立，创新社区、物业公司、业委会三方议事协商机制，将党组织嵌入业委会工作、业委会成员纳入党组织管理，充分组织发动居民，采取“邻里议事会”“业主家常话”“小区板凳会”等形式，最大化激发自治活力，让社区服务更精细、小区管理更精准。四是建设“红色小院”。聚焦“三无”小区治理，探索业主自管模式，充分吸纳居民党员、热心居民，组建小区自管会，制定居规民约，整治小区环境卫生，规范停车、垃圾收集转运等事项，提升居民参与度，打造更多的“红色小院”，让“老”小区焕发出“新”活力，让居民乐享幸福新生活。